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试论政府职能转变与社会中介组织的关系
作者：佚名    文章来源：不详    点击数：    更新时间：2006-10-21    
试论政府职能转变与社会中介组织的关系 内容摘要：     政府职能转变是当前政治体制改革的关键和核心，而谈到政府职能转变则不能不涉及到社会中介组织的发展。社会中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的要求和产物，其发展使社会权力结构建立在政府社会中介组织市场这一框架体系下，其本身在政府和市场之间起到联结纽带和桥梁的作用。在当前的形势下，政府和社会中介组织相互利用来发展自己，促进社会体系的发展和完善。本文就二者之间的关系展开论述。前言随着政治体制改革的深入，政府职能转变提到议事日程上来。社会的发展是政治、经济和文化综合发展的进程和结果，而政府在发展过程中扮演的角色是不可或缺的。惟其如此，正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系关系到政治体制改革的成败。要想正确处理这些关系，在当前形势下，其核心就是转变政府职能，促进政府向成熟的方向发展。而政府职能的转变涉及到政府、市场、社会的变动，他们之间是一种连动的关系。与这种情况不相适应的是，在当前的研究中，对政府与市场的变动关系研究较多，而对政府与社会的关系研究少。但同时在政府职能转变的过程中，无论向市场，还是向社会转变职能，都需中介组织作为载体，形成政府－－社会中介组织－－市场这样一种三层次的连动体系，从而才能使社会发展以一种均衡的状态进行。因此，对于政府和社会中介组织的研究，无论从理论还是从实践上说，都有重要的意义，尤其对于推进当前的政治体制改革，深化经济体制改革提供理论上的指导。一、社会中介组织的含义和特征（一）社会中介组织的含义社会中介组织的产生是资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散转变的产物，同时促成多元化、社会化的资源控制体制和配置体制的形成。所谓社会中介组织是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织①。社会中介组织其性质决定了其范围的广泛性，它涵盖了社会的各个领域。其类型主要包括：一类是联结、沟通生产要素的供给与需求的市场中介交易机构。这类中介组织的产生与资源要素的市场化程度和范围的不断提高相联系，它为资源通过市场机制来实现优化配置提供服务、监督、沟通和调节作用，使各类生产要素在正当的渠道、合法的场所、平等的竞争以及必要的规则规范下进行流通和交易，实现交易的公正、公平、公开进行。它是市场体系的直接组成部分。一类是协调政府与企业、企业与市场、企业与企业之间关系的中介组织。它们是在社会分工高度发达的现代市场经济条件下形成的专门从事开展社会性交往活动的。它能协调联络各方面的关系，为服务对象创造良好的社会发展环境，是社会与政府沟通的桥梁。它能扶助政府维护社会安定，解决社会矛盾，具有一定的参政议政功能。一类是为政府机构和企业提供多种服务，在市场中处于独立地位的中介组织。它往往是依据一定的法律法规，针对当事人经济往来中所涉及的大量权利、义务关系来实施社会化的服务。它促进市场形成自律型约束体系，规范当事人的经济行为，保护其合法权益，强化对市场的社会化监督，与市场调节相辅相成。（二）社会中介组织的特征社会中介组织在社会体系中处于一种沟通桥梁的位置，使社会体系构筑在政府－－社会－－市场这样一个框架体系下。其性质决定了它的主要特征表现在以下几个方面：首先，社会中介组织的自主性。中介组织依法建立，而不是由政府办社会，这是中介组织成功发展的关键。政府的责任是制定和健全法律法规，而不是插手中介组织的具体事务。中介组织对其所辖范围内的事务具体负责，不受政府干预。第一，中介组织的内部运行完全自主，它有独立的运行机制和机构；第二，其财政预算不受政府干预，不在财政划拨之下，属于一种自主经营、自负盈亏性质的组织；第三，其对外行为在法律法规范围内进行，政府无权干涉社会中介组织的行为，政府对其的管理主要限定在制定有效的法律法规来规范和约束中介组织的行为。其次，社会中介组织的自律性。中介组织的控制体系属于自我控制，遵行自控原则。中介组织处于政府和市场之间，起到一种联结纽带的作用，从而达到政府职能的实现和市场的充分发展，并且从传统的政府与市场的直接联系改变为现在的三位一体结构。政府对市场的职能通过中介组织来实现，但是并不因此可以说政府控制中介组织，若如此，只会又回到以前的老路上。基于此，中介组织自我控制，自我管理，对自己的行为负责。一方面，它不受政府的直接管理，自我控制；另一方面，他受政府颁布的法律法规约束。这样使其自身行为趋于合理合法化，有利于实现其协助政府，服务社会的职能。再次，社会中介组织的中介性。中介组织处于政府与社会之间，发挥中观管理的作用，这是其本质所在。比较完善的社会结构应该是一种三位一体的结构形式，作为最高权力的主体－－政府当然应该处于最高位置，发挥宏观管理的作用；市场是经济活动和经济体系的基础；而中介组织联结二者，使整个体系综合完整起来。这种中介作用的发挥是由其本质性质决定的。社会中介组织由其性质决定，行使服务、沟通、公正、监督职能，这些职能的行使使其在经济发展、社会进步中发挥了重要作用。二、政府职能转变与社会中介组织的关系政府职能转变是当前政治体制改革的一大目标和重点，而其转变的关键是中介组织的发展和健全。这是由二者之间的衍进关系所决定的。（一）社会中介组织是政府与社会的联结纽带。政府职能，简而言之就是指政府所能和所应发挥的作用。政府在一个国家中往往指处于国家权力位置的组织，同时这一概念也包含其在社会中的管理方式和制度，因其性质政府在社会中应承担指导、管理、服务、协调、监督和保卫六种职能。这些职能的行使把政府活动联结为一个综合运行的系统。在传统的政府职能体系中，对于社会事务可说是“无所不包，无一不揽”，无论从宏观，还是从微观上，政府都在进行插手和干预，这种管理就牵扯到一个政府的效率和效益问题。政府对所有事务的管理不象其想象那样，都能取得高效。因其事务性质的不同，需要不同的管理方式和方法。但政府管理的特点是其宏观性和强制性，那么对于不符合这种特点的事务，政府难以做到高效的管理。而对于这部分事务的管理需要有相应的管理组织来进行，政府应下放职权，理顺各种关系，这就是要转变政府职能。所谓政府职能转变，就是从重塑国家和社会间的权力关系的角度，实现政府逐步放权于社会，强化社会权力和自治能力，从而实现管理的高效。自这几次行政改革进行以来，始终未能走出职能转变的困境，其深层次原因是政府部门利益难以割舍，而同时社会和市场的自我组织和发育能力差，政府管理面临极大的压力。为此，当前改革的重点便是转变政府职能，实现政府与社会的职能和资源的合理有效的配置。政府职能转变的目标，就是要理顺政府、中介组织和社会之间的职能分工，政府主要发挥其宏观调控的优势，承担起宏观职能；中介组织承担起政府与社会联结桥梁的职能；市场因其利益性和高效性特点，来具体完成各项微观经济职能。这样政府、社会与市场紧密相连，共同完成各项社会职能。而在这个目标完成过程中，从某种程度上来讲，发展社会中介组织是完成这个转变的关键。１、政府向社会分化职能需社会中介组织做媒介。为了适应现代经济体制，政府职能提出了不同于传统政府职能的一系列要求：现代政府职能具有间接管理、宏观管理为主和具有规划、协调、监督和服务的特征要求，这使政府在为经济基础服务的轨道上，产生了新的机制，这种新的机制需要政府向社会分化职能。而原来由政府承担这部分职能，在向社会分化之后，则需社会中一定的载体和媒介来承担，从而保证这部分职能的顺利实现。社会中介组织因其性质承担起这部分中观协调、监督等的职能。政府在进行职能分化时，可以有两个选择，一是社会中介组织，另一个是市场。政府职能转变一度走入了误区：片面强调政企分开，还职能于市场，形成市场单独进行经济活动，运行经济体系的体制。但是随着权力下放的深入，却又出现了新的问题，这就是市场并不是万能的。市场机制的优点是在价格机制的作用下，把“经济人”的理性利己行为转变为利他行为①，自动实施供求调节，实现经济运行的供求均衡和资源配置的最优。在私人经济领域，市场机制的优点可得到最大限度的发挥；但是在公共领域，市场机制的“失灵”暴露无遗。并且因为市场机制的滞后性，造成经济领域的资源浪费非常严重，它不可能使经济活动“适可而止”，因为它是一种针对问题进行反应，从而作出相应调节的机制；宏观经济的波动问题和自身的垄断趋势也使市场机制无能为力。基于市场难以承担这些职能，便需要一种介于政府和市场即公共与私人之间的组织来承担这些职能，这就引起了中介组织的出场。在政府分化的职能中，社会中介组织作为媒介和载体承担起公证和监督的职能。社会中介组织本身具有客观和公正的特点，它能对市场体系的运行和整个市场经济起到公证作用，维护市场公平竞争。中介组织具有独立的法人资格，自负盈亏，独立核算，对自身行为承担独立责任。而在目前市场经济体制和法规没有健全和完善的情况下，亟需中介组织的这项职能来规范市场的运行。另一方面由于中介组织的公正性、独立性和权威性的特点，决定了它对监督职能的承担，这种监督是一种独立于专业管理之外的综合性监督，接受政府机关委托承担政府的一部分监督职能。中介组织是政府实现产业政策，引导产业发展并对整个经济活动进行监督和调控的主要工具，它可超脱于政府和企业之外，对政府和企业公布的经济信息进行独立的预算、核实和验证，依照国家法律、法规，作出客观公正的结论，从而监督职能得到有效的发挥。２、政府向市场分化职能也需社会中介组织作为中介，中介组织处于联结纽带的地位。建立社会主义市场经济体制的经济发展和改革的目标的顺利完成，有赖于市场体制完善和健全。因此，市场要担负起组织经济活动，顺利完成其应担负的职能，这是必要条件。在以往的经济和社会体系中，市场在进行商品交换的过程中，由于其独立性和自主性受到政府的干预，因此它并非完全承担其所应该承担的职能，而是政府事无具细，大包大揽，亲自组织具体的经济活动和经济运行。这种政府作为市场经济活动和运行的主体的状况，并不符合市场规律和经济规律的要求。而社会越来越成为市场经济活动的主体力量是当前的发展趋势，因此政府有必要向市场分化职能，政企分开，权力下放就是其具体表现。要想建立政府、社会、市场协调运作的体系，政府的活动应该以宏观调控为主，而不是具体管理经济活动，其手段一般采取间接管理手段，不直接深入干预经济运行，因此具体直接的管理经济活动的职能理所当然由市场来承担。依据价值规律的要求,通过供求关系和价格、竞争、信贷等经济杠杆，来组织、协调经济运行。政府向市场分化职能是成功的进行经济体制改革和政治体制改革的必要条件，从而使政府职能真正转入“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”的轨道②。政府向市场分化职能，一方面需要市场体系的健全和完善，有足够的能力来承担这些职能；另一方面，更需要社会中介组织作为中介成为政府与市场的沟通桥梁。只有两个条件都具备，才能保证职能转变的顺利进行。而在这个过程中，社会中介组织作用的发挥尤其重要。中介组织首先是作为服务机构而存在的，为社会、政府、市场提供诸如信息、咨询等各种服务是其首要职能。它可以为政府的宏观调控提供信息咨询，为发展规划、政策、发展方向提供建议和参考，适应政府的职能转变。对于市场来说，现代企业制度的建立意味着企业的投入产出活动将摆脱对政府的依赖而独立自主的进行，那么政府的宏观调控则通过中介组织对市场进行规范和引导。中介组织向企业提供信息、法律、咨询等方面的服务，使其提高经营管理的水平和效率，加快现代企业制度的建设步伐。与此同时，政府与市场之间需由中介组织联结和沟通。在转型时期，也就是社会主义市场经济体制的建立过程中，由于不同经济主体具体利益诉求日趋个性化、复杂化，一体化社会利益结构被冲破，社会利益趋于多元化趋势。由于新的利益群体的形成，矛盾和摩擦在所难免，一旦处理不当，会加剧冲突，影响正常的经济活动。政企分开，政府与企业利益关系的新格局需中介组织来沟通和协调政府宏管理与企业微观经济活动的关系。让中介组织作为中介，参与不同利益的调整，从中斡旋要比政府与企业的直接交涉效果好得多。因为他们不作为当事人，能处在比较客观、公正的立场上，以其灵活的方式和积极有效的行为介入其间，有利于简化矛盾，缓冲冲突。中介组织的这种“二传手”和“调解员”角色的扮演是与其独立性、自主性和客观性紧密联系的。３、从理论上说，政府向市场和中介组织分化职能，本质上体现社会主权，反映社会自治和民主的程度。这可以说是社会发展的趋势。社会主权的加强是随着转型期的到来而逐渐提到议事日程上来的。自治和民主的社会是现代经济和政治体制下的要求，政府高效管理需要其民主基础来支持，从而形成政府管理的民主参与体制，使政府行为沿着“民意”的方向发展，通过中介组织推动着社会的治理能力从“不能”向“可能”和“能够”的状态转变，并促使现代民主政治时代公民能力及“市民社会”的政治成熟，利于政府行政体系的稳定发展①。（二）社会中介组织的发展是政府职能转变的土壤或承接物在行政体制转型时期，转变政府职能，发展社会中介组织，二者呈现出一种双向互动的衍进关系，任一方面都不是单独进行的。要使行政体制改革取得成功，需要的是二者相互促进、共同发展。如前所述，政府职能转变需中介组织来参与，这是因为中介组织是政府职能转变的土壤，若离开中介组织，那么易出现权力真空，而权力真空的出现则会使行政体制改革重新走入恶性循环，重蹈覆辙。政府权力按照社会主义市场经济体制的需要进行合理配置，就是政府职能的转变致力于建立“小政府，大社会”这一行政管理模式，这种模式的最大特点就是政府与社会合作。这一体制的建立乃至发展壮大，都亟需中介组织这一肥沃的土壤来供给养分，同时也需中介组织来承担这一过程中的各种矛盾和问题。这一点可以从以往的政府机构改革的成败经验中得到证明。自五十年代开始，我国已进行了五次机构改革，每一次改革的重点虽各不相同，但都不外乎一点：精简和裁员。但是随着改革的完成，膨胀又进入日程。对此，随之而来的是继续精简和裁员。这一恶性怪圈使我国的机构改革难以结束，从而政府职能转变一直未能真正实现。究其原因就是转变的职能没有承接的土壤，从而致使这些行为都只造成短期效应，不适应长远发展的需要。因事设岗、因事设机构并没错，错只错在怎样设机构，怎样行使此项职能没有明确。在传统观念和体制下，政府万能是我们追求的目标，但造成的却是社会无能，市场无能和个人无能的状况。这种体制造成社会负担沉重，所要养活的政府与所能得到的供给比例严重失调。这一方面说明在传统体制下没有社会中介组织产生和生存的适宜环境和条件，另一方面又说明社会中介组织的重要性，必须由社会中介组织来承担政府职能转变生存土壤的重任。政府职能的转变必须由中介组织来作为承接物，这是由中介组织的性质决定的。它处于政府与社会之间，既不是非赢利的政府，又不是以追求利益最大化为目的的市场。如前所述，政府向社会分化职能必须由中介组织作为媒介和载体，向市场分化职能又需中介组织作为中介将二者联结起来，这两个作用缺一不可。首先，政府向社会分化的职能若没有中介组织来承接，那么政府与市场之间缺少联结的纽带和桥梁，政府对市场的宏观调控与市场的具体经济活动的联结之间出现断层，也就是权力真空在中层出现。权力必须由合适的权力主体来行使是权力发挥作用的前提。因为权力真空缺少合适的权力主体来弥补，由于权力的被追逐性必然会导致权力的向上或向下移动，向上移动又会归于政府，走回老路；向下移动，则会放于市场，而市场的利益性会使这些权力发生变质，权力异化在行政体制转型中往往由此产生，这种市场原则进入公共领域的情况会导致社会转型期的重大矛盾和问题的出现。其次，政府向市场分化的职能必须以中介组织为中介，这是中介组织的实质所在。政府与市场通过中介组织联系起来，从而达到政府、中介组织与社会的综合协调发展，政府与市场的直接联系易出现一系列社会问题，这在传统社会体制下有突出的表现。同时，政府和企业应善于利用中介组织来发展自己。中介组织有服务、监督、沟通、公证的职能，能够推进政府决策的民主化和法制化，使社会规范化得到政府行为规范化的有力支持，同时行政管理体系的稳定、参与社会的实现和稳定也需中介组织的支持与促进。中介组织可以为政府决策与市场活动提供服务，为二者提供沟通，同时监督其各种行为，从而制约其不合理和不合法的行为，保持社会的稳定协调发展，真正实现政府与社会合作模式的建立。（三）政府职能转变是社会中介组织发展壮大的推进器政府职能的转变与中介组织的发展是相互促进、协调发展的。发展中介组织，才能提供职能转变赖以生存的土壤，同时，要想推动中介组织的发展，又需要政府职能的转变，否则中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水，走向衰亡。如前所述，我们知道社会中介组织是随着政府职能的转变而逐渐发展起来的，它是为了承担政府所分化出的一部分职能，以使政府与社会合作得以实现而建立起来的。社会中介组织作用和功能的实现前提就是政府职能的转变。在政府与中介组织的控制关系中必须体现以下四个原则：第一， 自控原则。中介组织的自主性决定必须遵循此项原则。中介组织是社会活动中的独立实体，它与市场一样在政府的宏观调控下独立行使其职权。实现此项原则必然需要政府权力的下放。第二， 代控原则。当前由于中介组织正处于其发展阶段，不健全和不完善之处当然存在。基于此，本应由中介组织承担的一部分职能由于受中介组织发展状况的限制，若由中介组织行使，必然会造成管理的混乱，甚至会造成更大的损失。因此，这部分事务暂由政府代理。随着中介组织的不断健全完善，逐渐向中介组织转化这部分职能，这样才符合动态原则，使收益最优，而损失最小。第三， 共控原则。住房、社会保障等领域目前遵循此项原则。政府与中介组织都各有不足之处，在某些领域单独由政府或中介组织控制，会由于各自的不足，造成损失。而若由二者共同控制，相互弥补其不足之处，则才能受到良好的效果。第四， 受控原则。中介组织的监督，公证等职能的行使，可以对政府行为起到约束作用。政府行为受法律、法规的约束是其合理、合法行政的要求。依法行政是现代法制社会对政府行为提出的要求，中介组织对政府行为的约束，可说是社会监督的一部分。这四个原则是由于当前现状而对政府和中介组织提出的要求，主要原因即是中介组织有待于发展和壮大，而作为其源动力的是政府职能的转变，这也可以从以下两个方面的以说明：首先，中介组织的发展与政府职能的转变是同步进行、相辅相成的。政府职能转变是一个政企分开，下放权力的过程。在这个过程中，社会的自主程度不断提高，社会主权不断得到体现。中介组织要想发展，则需政府下放权力于社会，中介组织作为社会主权的一大负担者和体现者，正是因为社会主权程度的提高来得以发展的。若政府集权，社会无权，则无需中介组织，因为无权力的行使，载体就失去了其意义，只有在民主化、参与型的政府体制中，中介组织才有了其存在的意义。社会民主化程度越高，则中介组织会发展的愈好。而这里社会民主化程度的提高则需政府职能的转变来达到。第二，中介组织的发展需要政府更好地行使其职权，那么政府职能转变也可作为推进器来促进中介组织的发展。政府职能转变不仅仅是削减职能，同时又是一个强化职能的过程。政府要达到其统治、管理、服务社会的目的，其职能的完善，职权的权威性都是其保障条件。政府职能的完善，政府管理的权威性可以为中介组织的发展提供一个良好的环境和一个适宜发展的行政体系和社会体系。中介组织一方面主要靠自身来发展自己，另一方面也需要政府权威来维护其权益。只有中介组织的发展得到保障，才会为其发展奠定一个很好的基础。当然，政府职能转变一方面推动社会中介组织的发展，另一方面它又为自己的转变创造更好的条件，因为二者是一种互动的衍进关系，运用的是一种双向而非单向的运作方式。在政府职能转变过程中，必须考虑到一个政府管理范围的问题，其上限应不损害市场对资源配置的基础性作用，下限要不放任市场的负作用，充分发挥中介组织的积极性。在这个管理范围之内来谈其职能转变，否则便失去了其实际上的意义，会走向其目的的反面。三、政府在培育社会中介组织和促进其发展过程中的作用当前政府职能处于转变过程中，中介组织的发展还不完善、不健全，并且存在着一系列的问题，如管理体制不够健全；数量偏少，种类不齐全，资金来源不足；独立性差，官办色彩浓厚；自身素质较差，行为不规范等等。这些问题的解决需要一个长期的、渐进的过程，这其中最重要的一环是政府行为。从根本上说，中介组织的发展应该走自我完善，自我发展的道路，这与其自身的性质特点相连。但是政府作为国家权力的代表和秩序的维护者，在中介组织的自我发展过程中起到很大的作用。首先，政府法制部门应加快中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系。借鉴国际惯例，从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系，并设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依；同时严格的资格审查和执业登记要作为一项长期的、连续的工作来进行。中介组织的自我约束和自我发展都需要完善的法制体制来保障，否则便失去了行为依据和权益保障，那么发展无从谈起。第二，明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。从机构形式和组织制度上，要摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和其它企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。中介组织内部实行一套自我管理，自我约束的组织制度，无须与政府系列“对号入座”。同时，有关部门要通过制定服务收费标准来保证中介机构的独立经济来源。对于利用职权对中介机构施压，胁迫中介机构违反法律法规出具伪证的有关人员，要追究其连带责任或直接法律责任。第三，政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。中介组织的形成和发展适应于经济和社会发展的需要，科学合理的总体规划，优先、重点发展与市场经济发展关系较为密切的中介组织；从实际出发，对现已存在的中介组织进行改造和优化，有层次、有重点、分步骤地发展规划，从而避免一哄而起，是发展中介组织的最好战略部署。第四，中介组织处于政府和市场之间，另二者的协调发展是中介组织发展的推动器。因此，市场的发育和完善是中介组织发展的良好外部条件。因此，政府对市场的宏观调控，使市场对资源配置起基础性作用，建立社会主义市场经济体制和完善的市场，也是中介组织发展的条件。那么，明确规范政府与市场之间的关系，在经济活动中，按照经济规律的要求政府进行必要的宏观调控，市场对资源配置起基础性作用，建设规范完善的市场体系，这在客观上也是在促进中介组织的发展。参考文献：１、 许文惠等主编《行政管理学》人民出版社２、 徐颂陶等《中国政府行为研究看得见的手》中国人事出版社３、 王俊英《中国政府管理的理论与实践》中国人事出版社４、 陈峰《政府职能转变中社会中介组织的功能》《中国机构》1998年6月号５、 金晓彤等《关于我国市场中介组织发展问题的讨论综述》《税务与经济》     1997年 第2期６、 罗仲伟《市场中介组织：作用、问题与对策》《学术论坛》1995，1７、 徐西胜《简论政府与社会中介组织的职能关系》《社会主义研究》1996年第1期８、 郝宇青《发展社会中介组织促进政府与社会合作》《学术论坛》1996，3
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