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行政诉讼证据审查标准刍议
作者：佚名    文章来源：不详    点击数：    更新时间：2006-10-21    
前 言 　　行政诉讼是法院依据宪法和法律规定对行政机关履行职责所为的行政行为进行的审查，它主要包括：事实审，即对行政行为所认定的事实以及该认定行为是否符合法律要求的审查；法律审，即对行政行为适用法律上是否符合法律的要求进行的审查。鉴于行政机关在作出行政行为时，认定事实是适用法律作出行政行为的前提和基础，事实审构成行政诉讼制度的核心。（1）　　证据审查标准，又称事实审查标准，是指法院判断行政行为在认定事实上是否达到法律要求的某种程度，达到该程度即可确认行政行为所认定的事实成立，符合法律要求，否则则应确认行政行为缺乏事实依据而予以撤销。从行政机关负举证责任以及行政诉讼系对行政行为进行司法审查的角度来讲，行政诉讼中的证据审查标准实际上就是行政机关在司法程序中作为诉讼当事人，通过举证证明其行政行为存在足够的事实依据所应达到的证明标准。　　关于我国行政诉讼中的证据审查标准问题，目前行政诉讼法学界缺乏认真细致的研究，理论上限于复述《行政诉讼法》第五十四条第（一）项关于证据确凿的规定，但实践中却出现了大量与法律规定不一致的案例，被诉具体行政行为证据并未达到确凿程度，但人民法院亦予以维持，各地法院在实际操作中在事实审查标准上各自为政，理论与现实的脱节带来了诸多负面影响，导致我国行政诉讼制度的发展举步维艰、现实迫切需要加强对行政诉讼中证据审查标准的研究。本文着眼于此，寄希望于能起到抛砖引玉之效，引发更多的思考。 　　一、我国行政诉讼法规定的证据审查标准　　《行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）第五十四条第（一）项规定具体行政行为证据确凿适用法律法规正确的判决维持，同条第（二）项规定主要证据不足的，可判决撤销、部分撤销或重新作出具体行政行为。综合以上来看，我国行政诉讼法规定的证据审查标准就是“证据充分、确凿”标准。但要考察我国的行政诉讼证据审查标准，不仅要看到《行诉法》的规定，同时还要考察实务中我国行政诉讼是如何实际操作的。当前我国行政诉讼在裁判文书的格式上均要求法院独立认定事实，即首先要概括说明被告所作的具体行政行为的主要内容及其事实与根据，然后再以“经审理查明…”的方式写明法院通过庭审举证质证认定的事实和证据，并认为法院认定的事实和证据，是判决书的关键部分。（2）且上诉审理中，二审法院对一审裁判进行的审查中就包括对一审认定事实的审查，如《行诉法》第六十一条第（三）项规定原判决认定事实不清，证据不足，裁定撤销原判，发回重审，或加以改判。实务中法院的事实审就是以法院独立认定的事实和证据，与具体行政行为认定的事实和证据进行对比，以确定具体行政行为是否事实清楚，证据确凿。结合上述规定我们可以看出，我国行政诉讼中的事实审实际上是法院在独立认定事实的基础上对被诉具体行政行为的审查，类似于美国的重新审理标准，因此完整地说，我国行政诉讼的证据审查标准应为：重新审理的基础上的“证据充分、确凿”标准。（3）　　不可否认，我国的证据审查标准具有一定的合理性，主要是：　　1、符合法律要求。受职权主义诉讼模式的影响，我国法院在认定事实上负有一定的证明责任。《行诉法》第四条规定人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，此处的事实是一种客观事实，法院负有责任查明事实并做出客观的判决。因此，行政诉讼中如果行政机关举证不充分，考虑到诉讼法学界通说认为我国举证责任只是一种行为意义上的举证责任，而非结果意义上的举证责任，从客观真实的证明要求来看，法院应依职权调取证据以符合法律关于审判应认定事实清楚的要求，故行政诉讼中法院应适用重新审理标准，独立认定事实，在此基础上再对行政行为所认定的事实进行审查。　　2、符合当事人法律素质的现状。我国是一个以农民为主的国家，人民法律素质普遍较低，依法行政刚刚起步，反映在举证问题上，就是当事人的证据意识和举证能力较低，如果规定较为严格的结果意义上的举证责任，会导致不公正的后果，特别是违反了我国法律关于以客观事实作为裁判依据的“以事实为依据、以法律为准绳”准则，因此规定法院的查证责任，可以最大限度地救济当事人举证能力的不足。 　　3、较符合行政诉讼制度产生及当前我国法官队伍的实际。我国行政诉讼脱胎于民事诉讼，在诉讼程序、审理方式、证据制度以及裁判文书制作上均受到民事诉讼的影响。在法官来源上，行政审判人员专业化程度低，大多从刑事、民事审判队伍中转调而来，而目前我国刑事诉讼、民事诉讼中法院均承担证明责任，法院应依职权查清事实再作出裁判。如刑事诉讼法第43条规定审判人员与侦查、检察人员一样必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据。该条确立了法院在刑事诉讼中的证明责任。（4）民事诉讼法第64条第2款规定当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者法院认为审理案件需要的证据，法院应当调查收集，该条确立了法院在民事诉讼中的查证责任。（5）行政诉讼法第34条规定法院有权要求当事人提供或补充证据。法院有权向有关行政机关及其他组织、公民调取证据。第35条规定诉讼中法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由有关部门鉴定。这也反映了行政诉讼中法院负有证明责任。况且刑事、民事诉讼本质上是对一种处于争议状态的事实的发现，故要求法院居中查清事实（行政诉讼则不同，它本质上是对一方当事人的行为在事实基础和认定事实行为上的审查），这在一定程度上影响了行政诉讼的审查方式，采取重新审理标准，可以使行政审判人员尽快进入角色。　　与此同时，该种审查标准的负面作用亦非常明显：　　1、过于繁琐，严重影响司法效率。　　行政诉讼是一种司法审查，在事实审的方面，法院只要直接对被诉具体行政行为在证据方面和认定事实方面是否合乎法律要求进行审查即可，而目前我国的事实审理却要法院首先认定事实，再以法院认定的事实与被诉具体行政行为认定的事实进行比对，确定证据是否确凿，程序上过于繁琐，是一种司法资源的浪费，而且严重影响了行政效率，在事实上等于取消了行政机关的事实判断权。“法院对行政机关的事实裁定必须进行审查，不表示法院对第个事实问题都要重新认定。这样的审查会摧毁设立行政机关的目的。设立行政机关是要利用行政人员的专长和经验，迅速而廉价地判断事实问题，法院对每个事实问题都重新认定，不仅妨碍行政效率，法院本身的时间和能力也不允许。”（6）　　2、导致严重的司法不公。举证责任本义是一种行为意义和结果意义的统一，是负有举证责任一方当事人在举证不能时必须承担的一种不利后果，作为一种负担，而我国诉讼法学者认为我国只是一种行为意义上的举证责任，法院负有查明客观事实的证明责任，这就使行政机关在举证不能时并不承担败诉的后果，导致法院独立认定事实并以自己调取的事实作为维持具体行政行为的依据的现象层出不穷，并在一定程度上加剧了司法腐败的蔓延；另一方[1] [2] [3] [4] [5] 下一页  
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